REsp 1770977 - DECISAO

DECISÃO Trata-se de agravo interno da UNIÃO interposto contra a decisão de relatoria do Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região) de fls. 278/283. O recurso especial foi interposto, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea c, da Constituição Federal (CF), contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO assim ementado (fl. 143): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMÓVEIS SITUADOS NA ILHA COSTEIRA DE SÃO LUÍS/MA. EC Nº 46/2005. BENS MUNICIPAIS OU PARTICULARES. COBRANÇA DE TAXA DE OCUPAÇÃO, FORO E/OU LAUDÊMIO. IMPOSSIBILIDADE. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO POR EDITAL. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. COBRANÇA INDEVIDA. HONORÁRIOS MANTIDOS. (01) 1. Após a edição da EC 46/2005, não pode mais a União ostentar qualquer pretensão de domínio das áreas contidas em ilhas costeiras ou oceânicas que sejam sede de municípios, ressalvadas as hipóteses de áreas afetadas ao serviço público federal ou a unidade ambiental federal. A Ilha de São Luís, por ser sede de Município do mesmo nome, está excluída dos bens da União ali especificados. 2. Os terrenos da marinha não foram alcançados pela alteração perpetrada pela EC 46/2005;continuam sob o domínio da União, nos exatos termos do art.20,VIII, da CF/88. Os foros/laudêmios relativos a esses terrenos são inexigíveis, pois a União, ao definir a faixa considerada erreno de marinha, não observou os procedimentos necessários, em especial, o contraditório e a ampla defesa, uma vez que se limitou a convocar todos os interessados por meio de edital, quando deveria tê-los convocado pessoalmente. 3. O STF, ao julgar a Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.264/PE, afastou a aplicação do art. 11 do Decreto-Lei 9.760/1946, na redação dada pela Lei 11.481/2007, ao fundamento de que "Ofende as garantias do contraditório e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital, para subsidiar a Administração na demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal pressupõe a intimação pessoal." 4. Matéria recentemente pacificada no âmbito da Quarta Seção, por ocasião do julgamento dos Embargos Infringentes EIAC0028508-60.2011.4.01.3700/MA (Rel. DESEMBARGADORFEDERAL REYNALDO FONSECA, QUARTA SEÇÃO, e-DJF1 p.1393 de 04/05/2015). 5. Ausente fundamento para cobrança da taxa ocupação, aforamento e/ou laudêmio, indevida a exigência de taxas sob esta rubrica. Mesmo na hipótese de terrenos de marinha, a cobrança é indevida, porque a exação se baseia em demarcação ilegal. 6. Verba honorária mantida nos termos da sentença recorrida. 7. Apelação não provida. O recurso foi admitido. Às fls. 278/283, o Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF da 5ª Região) afastou a alegação de ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil e, quanto às demais alegações, não conheceu do recurso especial por entender que o Tribunal de origem teria dirimido a controvérsia à luz de interpretação constitucional. Contra a decisão foi interposto o agravo interno ora examinado, no qual a parte recorrente sustenta o seguinte (fl. 289): Embora o acórdão recorrido tenha fundamento constitucional, o qual foi impugnado por meio de recurso extraordinário, consta, também, do mesmo fundamento infraconstitucional, afastando a aplicação do art. art. 11, do DL 9760/46, o que se pode ver, inclusive, do item 3 da ementado acórdão recorrido, transcrita na decisão agravada. Às fls. 294/301 foi apresentada a impugnação. É o relatório. Diante das alegações da parte agravante, reconsidero a decisão agravada e passo a novo exame do recurso especial. Trata-se na origem de ação ordinária em que se postula o afastamento da exigibilidade do pagamento de taxa de ocupação, laudêmio ou foro sobre imóveis situados na ilha costeira em que sediado o Município de São Luís/MA, quanto aos fatos geradores ocorridos a partir da vigência da Emenda Constitucional 46/2005. Ao solucionar a controvérsia, o Tribunal de origem decidiu nos seguintes termos (fls. 137/141): Vê-se, pois, que, desde a promulgação da Emenda Constitucional 46, em 5/5/2005, não há mais qualquer discussão. A mera circunstância de a ilha costeira ou oceânica ser "sede de Município" - como no caso dos autos - já altera a propriedade das áreas nelas contidas, reputando-se pertenceram à municipalidade - em presunção absoluta -, ou a terceiros quando for o caso, salvo se afetadas ao serviço público federal ou a unidade ambiental federal. .. Irrelevante, ainda, a argumentação da União sobre a cadeia dominial do imóvel. Os fatos subjacentes tornaram-se sem importância a partir da nova ordem constitucional, que retirou do ente federativo o domínio sobre o bem imóvel, de modo que qualquer ato tendente às respectivas cobranças deve ser rechaçado porque desprovido de amparo legal. .. Assim, ausente fundamento para cobrança da taxa ocupação, aforamento e/ou laudêmio, indevida a exigência de taxas sob esta rubrica. Mesmo na hipótese de terrenos de marinha, a cobrança é indevida, porque a exação se baseia em demarcação ilegal. Diante disso, constato não haver ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) visto que a Corte de origem apreciou as questões relevantes ao deslinde da controvérsia, ainda que sob ótica diversa daquela pretendida pela parte ora recorrente, não havendo falar em negativa de prestação jurisdicional. No que se refere à questão de fundo, o Tribunal de origem, com fundamento nas alterações promovidas pela Emenda Constitucional 46/2008, decidiu pela "impossibilidade da cobrança da taxa de ocupação e de laudêmio, ante sua ilegitimidade decorrente da perda do domínio das terras" (fl. 138). Quanto àquele fundamento, a parte recorrente requer que "se aplique ao presente recurso extraordinário a tese de repercussão geral fixada e julgada pelo e. Supremo Tribunal Federal (Tema 676)" (fl. 193). Isso, porém, não é possível na via do recurso especial, meio de impugnação exclusivamente destinado para a solução de questões infraconstitucionais. Nesse sentido, em casos análogos: REsp 2.043.129, Ministro Sérgio Kukina, DJe de 28/6/2023; REsp 2.059.120, Ministro Gurgel de Faria, DJe de 3/10/2023; REsp 2.060.029, Ministra Regina Helena Costa, DJe de 2/5/2023; REsp 2.055.828, Ministro Sérgio Kukina, DJe de 10/4/2023; AREsp 975.822, Ministra Assusete Magalhães, DJe de 30/3/2023. No entanto, também decidiu o Tribunal de origem que, " a inda que o imóvel se situasse em terreno de marinha, melhor sorte não teria a União. Isso porque a União, para definir a faixa considerada terreno de marinha não observou os procedimentos necessários, em especial, o contraditório e a ampla defesa, uma vez que se limitou a convocar todos os interessados por meio de edital" (fls. 138/139). Esse entendimento destoa da tese fixada pela Primeira Seção desta Corte na apreciação do Tema 1.199/STJ (REsps 2.015.301/MA e 2.036.429/MA, de minha relatoria), nos seguintes termos: "Nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, é válido o ato jurídico de chamamento de interessados certos ou incertos à participação colaborativa com a Administração formalizado exclusivamente por meio de edital, desde que o ato tenha sido praticado no período de 31/05/2007 até 28/03/2011, em que produziu efeitos jurídicos a alteração legislativa do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 promovida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007". Aquele precedente recebeu a seguinte ementa: RECURSO ESPECIAL REPETITIVO - ADMINISTRATIVO - PROCESSUAL CIVIL - TERRENO DE MARINHA - PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO - ATO JURÍDICO DE CHAMAMENTO DE INTERESSADOS À PARTICIPAÇÃO COLABORATIVA POR MEIO DE EDITAL - VALIDADE DO ATO, OBSERVADO O PERÍODO EM QUE PRODUZIU EFEITOS JURÍDICOS O ART. 5º DA LEI 11.481/2007, QUE ALTEROU A REDAÇÃO ORIGINAL DO ART. 11 DO DL 9.760/46 - FIXAÇÃO DE TESE JURÍDICA DE EFICÁCIA VINCULANTE - SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO: PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL, NA EXTENSÃO DO CONHECIMENTO. 1. Controvérsia posta no recurso especial repetitivo: decidir acerca da validade dos procedimentos demarcatórios de terrenos de marinha nos quais o chamamento de eventuais interessados, com fundamento no art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, tenha ocorrido somente por meio de notificação por edital, notadamente no período compreendido entre o advento da Lei 11.481, de 31/05/2007, e 28/03/2011, data da publicação da ata da sessão de julgamento do STF de 16/03/2011 no DJe (n. 57, pág. 46) e no DOU (n. 59, Seção 1, pág. 2), quando deferida a medida cautelar na ADI 4.264/PE. 2. Validade do ato de chamamento , no período em exame e da forma como realizado, que decorre da incidência na espécie do art. 11, § 1º-A, da Lei 9.868/99, que estabelece, como regra, a eficácia meramente prospectiva ("ex nunc") da medida cautelar concedida pelo Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade. Dessa forma, ainda que o STF tenha deferido a medida cautelar no bojo da ADI 4.264/PE para o fim de suspender a eficácia da nova redação conferida ao art. 11 do DL 9.760/46 pelo art. 5º da Lei 11.481/2007, essa suspensão não afetou os atos jurídicos realizados antes do deferimento da liminar, os quais, portanto, por ela não foram invalidados. Além disso, com a extinção da ADI 4.264/PE por "perda superveniente do objeto" nos idos de 2018, deixou de existir, no mundo jurídico, a medida cautelar antes deferida, não tendo havido, portanto, pronunciamento definitivo pelo STF quanto à constitucionalidade do art. 5º da Lei 11.481/2007. Deve prevalecer, assim, ao menos no período anterior ao da suspensão da eficácia da norma impugnada, a presunção de constitucionalidade inerente a toda e qualquer lei ou ato normativo. 3. Fundamento hermenêutico ao qual se agrega a percepção de que o art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, em sua redação original, aludia à expedição de convite a eventuais interessados para participação colaborativa no início do procedimento demarcatório, notadamente por meio da apresentação ao corpo técnico da Administração Pública de mapas, documentos, plantas, registros e demais documentos que pudessem, de alguma forma, influenciar no mérito do ato administrativo de definição da linha de preamar do ano de 1831 neste ou naquele trecho de terreno de marinha submetido à demarcação. Inexistência, nessa etapa inaugural do procedimento, de antagonismo evidente entre a posição do particular e aquela assumida pela Administração Pública, o que elide argumentação alusiva à ocorrência de violação a garantias processuais pelo convite à participação colaborativa veiculado por simples edital de chamamento geral de potenciais interessados. 4. Etapa inaugural do procedimento de demarcação de terrenos de marinha em que o ato jurídico de chamamento do particular para colaborar com a Administração na tomada de decisão assemelha-se, em muito, ao mecanismo da consulta pública ou da audiência pública, não surpreendendo que, a partir da Lei 13.139/2015, tenha-se evoluído para determinar a realização dessas audiências em todos os procedimentos demarcatórios. Etapa inaugural do procedimento em que soa exagerado apego ao formalismo impor a custosa e demorada notificação pessoal a todo e qualquer potencial interessado na definição das linhas de preamar, aos quais o procedimento reserva, em etapa imediatamente subsequente, oportunidade inconteste de impugnação com observância das garantias processuais do contraditório e da ampla defesa (arts. 13 e 14 do DL 9.760/46). 5. Jurisprudência de ambas as Turmas de Direito Público do STJ consolidada no sentido de reconhecer a validade dos procedimentos demarcatórios de terreno de marinha da União no período controvertido. Precedentes citados: REsp n. 1.814.599/MA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 5/9/2019, DJe de 25/10/2019; AgInt no AREsp n. 1.074.225/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/3/2018, DJe de 18/4/2018; AgInt no AREsp n. 1.220.760/MA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/12/2018, DJe de 18/12/2018; AgInt no AREsp n. 309.590/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 20/2/2018, DJe de 5/3/2018; AgInt no REsp n. 1.908.041/PE, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 17/5/2021, DJe de 19/5/2021; AgInt no REsp n. 1.389.811/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 13/3/2018, DJe de 5/4/2018; AgInt no REsp n. 1.388.335/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/6/2017, DJe de 5/9/2017; AgRg no REsp n. 1.504.110/RJ, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 22/9/2015, DJe de 14/10/2015; e REsp n. 1.345.646/SC, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 2/12/2014, DJe de 17/12/2014. 6. Tese jurídica de eficácia vinculante, sintetizadora da ratio decidendi do julgado paradigmático: "Nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, é válido o ato jurídico de chamamento de interessados certos ou incertos à participação colaborativa com a Administração formalizado exclusivamente por meio de edital, desde que o ato tenha sido praticado no período de 31/05/2007 até 28/03/2011, em que produziu efeitos jurídicos a alteração legislativa do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 promovida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007". 7. Solução do caso concreto: pedido subsidiário formulado no recurso especial incognoscível, por não ser possível conhecer de alegação de violação a dispositivo de lei (in casu, art. 1022, II, do CPC) em recurso especial interposto com fundamento exclusivo em dissídio jurisprudencial (CF, art. 105, III, "c") relativo à interpretação divergente conferida a outro dispositivo legal (in casu: art. 11 do Decreto-lei 9.760/46). 8. No cerne, cuida-se de procedimento demarcatório de terreno acrescido de marinha situado no município de São Luís/MA, com Linha Preamar Média (LPM) aprovada em 22/03/2010, traçada em processo administrativo inaugurado em 2008, período em que vigia o art. 11 do DL 9.760/46 sob a redação do art. 5º da Lei 11.481/2007. Conforme tese fixada, é válido o ato de chamamento de interessados por meio de notificação editalícia, sejam eles certos ou incertos, no período em exame. Tribunal de origem que confere solução destoante à causa, refutando a validade do procedimento por vício formal decorrente da cientificação dos interessados feita apenas por editais. Reforma do julgamento que se impõe. 9. Recurso especial conhecido em parte, e, na extensão do conhecimento, provido. (REsp n. 2.015.301/MA, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 13/9/2023, DJe de 15/9/2023.) Ante o exposto, conheço em parte do recurso especial e, nessa extensão, dou-lhe provimento, para determinar que o Tribunal de origem verifique a regularidade do procedimento demarcatório em consonância com os parâmetros fixados no Tema 1.199/STJ. Publique-se. Intimem-se. EMENTA