REsp 2142783 - DECISAO

DECISÃO Município de Aroeiras/PB ajuizou ação de obrigação de fazer, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, contra a União e a Caixa Econômica Federal - CEF, objetivando provimento jurisdicional que determine a celebração de contratos administrativos referentes a transferências voluntárias do Município autor. Aponta que a instituição financeira ré se recursou a firmar os Contratos de Repasse ns. 030024/2022, 022789/2022 e 023478/2022, em razão de inadimplência no pagamento de precatórios junto ao Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, pendência esta já regularizada, segundo a municipalidade autora. Na primeira instancia, a ação foi julgada improcedente (fls. 102-105). O Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, em sede recursal, negou provimento ao recurso de apelação do ente federado municipal, mantendo incólume a decisão de primeiro grau, nos termos da seguinte ementa (fls. 207-208): ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MUNICÍPIO COM RESTRIÇÃO ATIVA EM VIRTUDE DE INADIMPLEMENTO COM O PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS JUDICIAIS REFERENTES AO ANO DE 2019. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS IMPOSSIBILITADAS PELO INADIMPLEMENTO. OBRIGAÇÃO LEGAL. ADCT. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E LEI Nº 10.522/2002. AQUISIÇÃO DE PATRULHA MECANIZADA E PAVIMENTAÇÃO DE RUAS. AUSÊNCIA DE CARACTERIZAÇÃO COMO AÇÃO DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL. 1. Cuida-se de apelação interposta pelo município autor contra sentença do MM. Juízo Federal da 4ª Vara-PB, que julgou improcedente a ação ajuizada sob o rito do procedimento comum, objetivando, em síntese, provimento jurisdicional que determinasse a celebração de contratos administrativos referentes a transferências voluntárias ao recorrente. 2. A questão central nos autos diz respeito à possibilidade de celebração de tais contratos administrativos, a despeito do inadimplemento certificado pelo TJPB, com o consequente registro na plataforma Brasil , o que impossibilitou as transferências voluntárias pela União. 3. A restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios está alicerçada no art. 104, parágrafo único, do ADCT e também é tratada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e na Lei nº 10.522/2002, admitindo-se, segundo o artigo 25, § 3º, da LRF, c/c o artigo 26 da Lei nº 10.522/2002, a possibilidade de transferência, mesmo em estado de irregularidade do ente federado, desde que se trate de recursos destinados a ações voltadas à educação, saúde e assistência social. 4. Os convênios tratados no caso concreto têm por objeto a aquisição de patrulha mecanizada e a pavimentação de ruas. 5. Não restou caracterizado, "in casu", que a aquisição de patrulha mecanizada e a pavimentação de ruas ostentem componente social relevante para serem considerados obra social. Toda obra pública, em uma perspectiva genérica, pode ser denominada obra social. Entretanto, numa perspectiva mais restrita (como é o caso aqui, para fins de aplicação do dispositivo legal), não estariam incluídas obras de infraestrutura não essenciais para atendimento a necessidades sociais prementes. Logo, a situação não se enquadra no dispositivo legal (art. 26 da Lei nº 10.522/2002 c/c art. 25, § 3º da LC nº 101/2000), para fins de excepcionar os casos de suspensão da restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios. 6. Sobre o tema, esta Corte já decidiu que: (..) De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), especialmente seu artigo 25, § 1º, IV, a regra, para fins de transferência voluntária de verbas federais, é a comprovação por parte do Ente Federado, de que está em dia com o pagamento de tributos, financiamentos e empréstimos federais, para que tenha direito a tal transferência. Entretanto, excepcionalmente, dita exigência será afastada em casos de transferência de recursos destinados a ações voltadas à educação, saúde e assistência social, conforme o teor da norma contida no parágrafo 3º do art. 25 da citada Lei; 4. Nesse mesmo sentido caminha o art. 26, da Lei n. 10.522/2002, que excepciona o caso de execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, determinando a suspensão da restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios nessas hipóteses. (..) (PROCESSO: 08011435420224058500, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL CID MARCONI GURGEL DE SOUZA, 3ª TURMA, JULGAMENTO: 15/12/2022). 7. Ademais, a irregularidade decorrente da inadimplência no pagamento de precatórios judiciais remonta ao ano de 2019, conforme documento sob o id 4058201.11211037 (p. 2), e não logrou o recorrente demonstrar que havia sido sanada à época da pretensão de formalização dos convênios em questão. Dessa forma, as transferências voluntárias pretendidas encontram óbice no parágrafo único, do art. 104, ADCT, e não poderia ser superado, por não se tratar de casos de transferência de recursos destinados a ações voltadas à educação, saúde e assistência social, conforme o teor da norma contida no parágrafo 3º do art. 25 da LRF c/c o art. 26 da Lei nº 10.522/2002. 8. Por fim, no que pertine aos honorários fixados na sentença, verifica-se que estão adequados às faixas de percentuais previstas no Código de Processo Civil, pois fixados em 10% (dez) por cento do valor da causa, consoante art. 85, § 3º, II. 9. Apelação desprovida. Honorários advocatícios recursais estabelecidos em 1% sobre o percentual fixado na sentença, nos termos do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil. Opostos embargos declaratórios pelo Município da Aroeiras/PB, foram eles rejeitados (fls. 213-218). Município de Aroeiras/PB interpôs recurso especial, fundamentado no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição da República, no qual aponta a violação do art. 25, §3º, da Lei Complementar n. 101/2000, porquanto, em apertada síntese, equivocado o acórdão recorrido ao deliberar pela negativa do pedido de celebração de convênio e repasse de verbas públicas, a uma, porque devidamente demonstrando a adimplência da municipalidade com relação ao pagamento de precatório, estando regular com a obrigação, e, a duas, porque, ainda que estivesse inadimplente, seria o caso de aplicação da exceção prevista no §3º do art. 25 do citado dispositivo legal, uma vez que os objetos dos convênios se revestem de nítidas ações de assistência social e/ou saúde. Suscita, ainda, dissídio jurisprudencial entre o aresto recorrido e julgados desta Corte Superior e do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, relacionados à possibilidade/regularidade de liberação de verba pública para realização de obras de caráter social. Ofertadas contrarrazões ao recurso especial às fls. 254-264 e 265-276. É o relatório. Decido. No que concerne à alegada violação do art. 25, §3º, da Lei Complementar n. 101/2000, a Corte Estadual, na fundamentação do aresto recorrido, assim firmou seu entendimento (fls. 157-158): .. . O recorrente invoca em seu favor o art. 26 da Lei nº 10.522/2002. Entretanto, não logrou demonstrar que os convênios tratados no feito, os quais têm por objeto a aquisição de patrulha mecanizada e a pavimentação de ruas, se enquadrariam nas exceções legais para efetivação das transferências, conforme § 3º, do art. 25 da LRF ou conforme o citado art. 26. Não restou caracterizado, "in casu", que a aquisição de patrulha mecanizada e a pavimentação de ruas ostentem componente social relevante para serem considerados obra social. Toda obra pública, em uma perspectiva genérica, pode ser denominada obra social. Entretanto, numa perspectiva mais restrita (como é o caso aqui, para fins de aplicação do dispositivo legal), não estariam incluídas obras de infraestrutura não essenciais para atendimento a necessidades sociais prementes. Logo, a situação não se enquadra no dispositivo legal acima transcrito (art. 26 da Lei nº 10.522/2002 c/c art. 25, § 3º da LC nº 101/2000), para fins de excepcionar os casos de suspensão da restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios. Ademais, a irregularidade decorrente da inadimplência com o pagamento de precatórios judiciais remonta ao ano de 2019, conforme documento sob o id 4058201.11211037 (p. 2), e não logrou o recorrente demonstrar que havia sido sanada à época da pretensão de formalização dos convênios em questão. Dessa forma, as transferências voluntárias pretendidas encontram óbice no parágrafo único, do art. 104, ADCT, e não poderia ser superado, por não se tratar de casos de transferência de recursos destinados a ações voltadas à educação, saúde e assistência social, conforme o teor da norma contida no parágrafo 3º do art. 25 da LRF c/c o art. 26 da Lei nº 10.522/2002. .. . Consoante se depreende dos excertos reproduzidos do aresto recorrido, o entendimento adotado pelo Tribunal Estadual encontra-se em consonância com o posicionamento firmado nesta Corte Superior, no sentido de que "a ação social a que se refere o art. 26 da Lei n. 10.522/2002 é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)" (REsp 1.372.942/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11/4/2014). Nesse passo, evidentemente que não são todos os serviços públicos essenciais que se enquadram no conceito de "ação social" a autorizar a suspensão da restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios, pois, se assim o fosse, resultaria em verdadeira letra morta do disposto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002, uma vez que pouco provável que um Município com restrições de crédito postulasse a exclusão de seu nome e CNPJ do cadastro de inadimplentes (SIAFI, CAUC e CADIN) objetivando a contratação e efetivação de convênios para realização de serviços não essenciais. No caso dos autos, não obstante a municipalidade recorrida defender que os convênios têm como objetivo obras de caráter social, constata-se que os objetos dos ajustes - aquisição de equipamentos para o fomento da agricultura e pavimentação de ruas para melhoria da mobilidade urbana, de acessibilidade, segurança viária, qualidade de vida e acesso ao serviço básico de qualidade" -, ainda que relevantes à comunidade local, não atendem ao disposto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002, de modo a autorizar a liberação de verbas pública. Confira-se os seguintes julgados semelhantes à questão: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS". NÃO INCLUSÃO DE OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO. 1. Cuida-se de inconformismo com acórdão do Tribunal de origem que reconheceu a pretensão do município recorrido, considerando que "a implantação do Corredor Goiás, denominado BRT Norte Sul no Município de Goiânia - GO, que tem o propósito de melhorar a qualidade e a segurança do serviço de transporte coletivo oferecido aos munícipes, reveste-se de natureza social e integra às exceções dos arts. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal e 26 da Lei 10.522/2002". 2. Trata-se, na origem, de Ação Ordinária proposta pelo município recorrido com o objetivo de tornar sem efeito a inscrição de seu nome em cadastros restritivos para o fim de receber recursos do Programa de Aceleração do Crescimento destinados ao Programa de Mobilidade Urbana Grandes Cidades, do Ministério das Cidades, a fim de implantar o corredor norte-sul. 3. Argumenta, a União, em apertada síntese, que "o objeto do contrato em tela tem como objetivo a pavimentação de vias do município, tratando-se, portanto, de desenvolvimento urbano, não se subsumindo na exceção legal (ação social)". 4. A suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à regra, estando limitada às situações previstas no próprio artigo 26 da Lei 10.522/2002 (execuções de ações sociais ou ações em faixa de fronteira). A interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. 5. O termo "ação social" presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto). 6. O direito à infraestrutura urbana e aos serviços públicos, os quais abarcam a pavimentação e a drenagem de vias públicas, compõem o rol de prerrogativas que dão significado à garantia das cidades sustentáveis, conforme previsão do art. 2º da Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades. Apesar disso, conforme a fundamentação supra, a pavimentação e drenagem de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002. Nesse sentido: REsp 1.372.942/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11.4.2014; REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5/8/2015; AgRg no REsp 1.457.430/SE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 15/12/2015; . 7. Recurso Especial provido (REsp n. 1.845.224/GO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/12/2019, DJe de 12/5/2020). ADMINISTRATIVO. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO INSCRITO NOS CADASTROS SIAFI/CAUC. LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL DE CONVÊNIO. PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. OBRAS PÚBLICAS QUE NÃO SE COADUNAM COM O CONCEITO DE AÇÃO SOCIAL. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DESCONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NESTA CORTE SUPERIOR. I. Na origem, trata-se de ação ajuizada por Município objetivando liberação de verbas federais, independentemente de sua inscrição nos cadastros SIAF/CAUC/CADIN, com vistas à execução de pavimentação de ruas públicas, construção de quadra poliesportiva, construção de estradas vicinais e aquisição de uma motoniveladora,, II. Ação julgada procedente no Juízo de 1º Grau, com entendimento de que, embora regular a inscrição da municipalidade nos cadastros de inadimplência, as obras públicas a que se refere a lide estão enquadradas nas ações sociais, atraindo a incidência do art. 26, da Lei n. 10.522/2002. III. Sentença mantida no Tribunal a quo, com o desprovimento do recurso de apelação da União. IV. Alegação de violação de dispositivos da LC n. 101/2000, da Lei n. 8.429/1992, da Lei n. 4.320/1964 e da Lei n. 10.522/2002 que merece acolhida, considerando a impossibilidade de liberação de verbas públicas, a uma, por não restar comprovado que o atual prefeito tenha efetivado providências de responsabilização do gestor anterior; a duas, por não estarem enquadradas as obras públicas pretendidas no conceito de ações sociais. V. Aresto recorrido em dissonância com ambos os entendimentos firmados nesta Corte a respeito da matéria. Precedentes: AgInt no REsp 1721615/BA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 25/04/2018, AgRg no REsp 1457430/SE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho Primeira Turma, DJe 15/12/2015, REsp 1676509/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/10/2017, AgInt no AREsp 942.301/TO, Rel. Ministro Francisco Falcão, DJe 22/06/2017. VI. Recurso especial provido (REsp n. 1.713.127/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 2/2/2021, DJe de 12/2/2021). Ante o exposto, com fundamento no art. 255, §4º, III, do RISTJ, nego provimento ao recurso especial, implicando, ainda, na majoração da verba honorária recursal em mais 1% (um por cento), totalizando 12% (doze por cento) sobre o valor da causa. Publique-se. Intimem-se. EMENTA