AREsp 2636240 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em sessão virtual de 10/09/2024 a 16/09/2024, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela. EMENTA PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDORES DO EXTINTO TERRITÓRIO DE RONDÔNIA. TRANSPOSIÇÃO FUNCIONAL PARA QUADRO EM EXTINÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. ART. 89 DO ADCT COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 60/2009. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE RECONHECE A POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS RETROATIVAS DIANTE DAS DISPOSIÇÕES DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 79/2014. ALEGADA OFENSA AO ART. 2º, DA LEI 12.800/2013. TESE RECURSAL EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. No caso, o Tribunal acolheu a pretensão autoral, para reconhecer o direito ao pagamento retroativo das parcelas que antecedem à transposição prevista no art. 89, do ADCT, da CF/88, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 60/2009, ao fundamento de que, "a Emenda Constitucional nº 60/2009, desde o início, estipulou a vedação ao pagamento de diferenças remuneratórias em favor dos servidores transpostos, é igualmente correta a constatação de que a redação por ela conferida ao art. 89 do ADCT também previu que a transposição do servidor seria efetivada mediante sua opção pelo novo enquadramento funcional. Assim, conclui-se pela impossibilidade de pagamentos retroativos à data da opção e não necessariamente à da efetivação do enquadramento" e que "os servidores que optaram pela transposição enquanto válidos os critérios temporais resultantes da aplicação conjunta da Emenda Constitucional nº 60/2009 e do art. 2º da Lei nº 12.800/2003, com sua redação original, têm direito adquirido à observância dos marcos temporais fixados na norma regulamentadora ("a partir de 1º de março de 2014, em relação aos integrantes das Carreiras de magistério, e a partir de 1º de janeiro de 2014, nos demais casos"); por outro lado, como a vedação ao pagamento de valores pretéritos ao ato de enquadramento apenas surgiu com a EC nº 79/2014, esse regramento somente é aplicável aos servidores que formalizaram a opção na vigência dessa norma constitucional". 2. A discussão do tema tratado no apelo nobre - momento a partir do qual se consumaria ato de transposição - passa pela análise de alguns dispositivos dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que é incabível o recurso especial porque a tese recursal é eminentemente constitucional, ainda que se tenha indicada nas razões do recurso especial violação ou interpretação divergente de dispositivos de lei federal. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pela UNIÃO contra a decisão de minha lavra, pela qual conheci do agravo para não conhecer do recurso especial interposto pela parte agravante, nos termos da seguinte ementa (fls. 551-558): AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. SERVIDORES DO EXTINTO TERRITÓRIO DE RONDÔNIA. TRANSPOSIÇÃO FUNCIONAL PARA QUADRO EM EXTINÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. ART. 89 DO ADCT, COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 60/2009. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE RECONHECE A POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS DIANTE DAS DISPOSIÇÕES DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 79/2014. ALEGADA OFENSA AO ART. 2º, DA LEI 12.800/2013. TESERECURSAL EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. PRECEDENTES. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL. Nas razões recursais, a parte agravante sustenta o equívoco do decisum agravado, sob os seguintes fundamentos (fls. 600-607; sem grifos no original): Com o devido respeito, merece reparo a decisão emanada do Exmo. Ministro Relator do recurso em epígrafe, conforme demonstrarão as razões adiante alinhavadas. A questão controvertida se resolve inteiramente no plano infraconstitucional, pois a Emenda Constitucional 60/2009 não efetuou qualquer transposição, de forma que a violação normativa se deu contra o art. 2º da Lei n. 12.800/2013. Conforme relatado, o acórdão recorrido determinou à União o pagamento de valores retroativos decorrentes da transposição de servidor outrora vinculado ao Estado de Rondônia. A decisão ora agravada ignora que a EC 60/2009 não efetuou nenhuma transposição, pois não é norma de eficácia plena e sim limitada, necessitando de todo um arcabouço legislativo para que se pudesse atuar com segurança jurídica, dando parâmetros para que a Administração realizasse a análise da situação dos servidores que optassem por ingressar nos seus quadros de maneira objetiva e célere. Então, somente em 2013 sobreveio a legislação que permitiria a análise e o enquadramento dos servidores. Ocorre que em virtude de entendimentos ampliativos contrários ao direito, houve apresentação de um número elevado de pedidos de transposição. Somados os três ex - Territórios (Rondônia, Roraima e Amapá), foram recebidos mais de quarenta e sete mil pedidos. Para cada pedido um processo é formado, que deverá ser analisado em toda a sua extensão, em face de uma densa documentação, muitas vezes incompleta. Esse processamento não pode ser abreviado para que se assegure o respeito a todas as normas que regulamentam o instituto da transposição. A União não retardou o gozo do direito de quem quer que seja. Tal conclusão ignora os métodos necessários para a atuação da administração, pautada pelo princípio da estrita legalidade. O tempo que decorre até a análise dos processos, que segue a ordem de apresentação dos requerimentos, é o tempo necessário para tanto, e qualquer abreviação só traria problemas e insegurança para todos os envolvidos. Dito isso, imprescindível destacar que o Tribunal local não considerou que o termo de opção dava início ao processo de transposição, mas esse não terminava sem a manifestação expressa (aceitação) do ora transposto. Evidente que esse é o momento em que o servidor passa para o quadro da União e que, conforme texto legal passa a fazer jus aos vencimentos da nova carreira (em extinção). E é aí que fica explicitada natureza complexa da transposição. Mesmo verificando os requisitos e tendo sido constatado o direito nos termos da Lei, por meio da publicação da decisão, somente após a aceitação dos termos pelo transposto é que se consumaria ato. É nesse momento, no qual a parte autora confirma seu interesse na transposição, que começam os efeitos financeiros, nos estritos termos da Lei e regulamento que tratam da transposição, conforme se infere do artigo 2º da Lei 12.800/13, transcrito adiante, vigente por ocasião da transposição. O acórdão recorrido, portanto, ignorou a vedação peremptória legal e constitucional à pretensão de pagamentos retroativos. Com efeito, o art. 89 do ADCT expressamente veda a pretensão autoral, ao afirmar ser "vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias". Em observância ao comando constitucional, a Lei nº 12.800, de 2013, também dispôs que os efeitos financeiros apenas seriam aplicáveis a partir da data da publicação do deferimento da opção caso seja posterior a 01/01/2014, conforme se observa no § 5º do art. 2º e no caput do art. 3º. Assim, ao contrário do que determina o acórdão recorrido, não há margem para a aplicação de qualquer vantagem ou remuneração no que diz respeito ao período anterior à publicação do deferimento do termo de opção. Nesse sentido, convém destacar o recentíssimo precedente advindo da Corte Suprema, nos autos da Medida Cautelar na ACO nº 3.193, em que o Estado de Rondônia contende com a União, pretendendo o pagamento de valores, referentes aos atrasados, tendo por base o mesmo argumento dos autores que pleiteiam os valores em ações ordinárias perante a Justiça Federal. Na decisão, o Ministro Relator esclareceu que "a transposição dos servidores não ocorre automaticamente, sendo necessário: (i) que o interessado manifeste sua opção e (ii) que sejam avaliados os requisitos essenciais, quais sejam, o exercício regular das funções prestando serviços ao ex -Território na data da transformação em Estado ou a admissão regular nos quadros do Estado de Rondônia até 15.03.1987"". O Ministro da Suprema Corte salientou, ainda, que a "análise dos pedidos não consiste em uma decisão unilateral da administração federal, mas trata-se de processo administrativo complexo (triagem, câmara de julgamento, enquadramento, notificação, câmara recursal etc) em que são garantidos aos interessados o contraditório e a ampla defesa" (STF, DJe044 06/03/2019). Em verdade, muito pouco necessita ser acrescentado ao entendimento acima, que esclarece, com espeque em entendimento da Suprema Corte, que a obrigação para a União não pode ser retroagida, sob pena de criar obrigação onde não tem. O direito foi reconhecido aos servidores do Estado de Rondônia, que satisfizessem os requisitos nela previstos, portanto, direito limitado a parte dos servidores, e sob condição (manifestação formal), pois não poderia a União alterar o vínculo estatutário à revelia de ninguém - só transpôs quem assim o quis. A Lei nº 12.800, de 2013, dispôs que os efeitos financeiros apenas seriam aplicáveis a partir da data da publicação do deferimento da opção caso seja posterior a 1º de janeiro de 2014, conforme se observa no § 5º do art. 2º da Lei nº12.800, de 2013, e no caput do art. 3º, in verbis: .. É certo que, em relação à EC 38/2002, as vantagens remuneratórias incidiram a partir da data da publicação da referida emenda, tendo em vista a literalidade da redação dada pela referida emenda ao art. 89 do ADCT, confira -se: .. Já a redação dada pela EC 60/2009 ao próprio art. 89, justamente por ampliar demasiadamente os beneficiários da norma, foi mais restritiva quanto aos efeitos financeiros de modo a não causar rombo literalmente bilionário à União(pois os salários são, em relação a várias atividades, até 300% maiores do que a remuneração paga pelo Estado) e não deu margem a qualquer pagamento de diferença remuneratória, seja anterior ou posterior à promulgação da emenda, uma vez que, conscientemente (pois já era da ciência de todos o entendimento jurisprudencial quanto à redação anterior), suprimiu a parte final da antiga redação do art. 89, não dando margem à discussão quanto ao período posterior à emenda. Assim, não se faz possível o pagamento de diferenças remuneratórias por absoluta incompatibilidade com a legislação em comento. Em tempo, ao determinar o pagamento de diferenças remuneratórias ao transposto, a decisão ofende o pacto federativo. Isso porque está a determinar que a União remunere parcialmente pessoa sem qualquer vínculo consigo, pois em período anterior à formação do vínculo estatutário com a União. Essa situação não é mero pormenor, que poderia ser afastado pela Corte. Se a criação do vínculo do transposto somente surge com a aceitação expressa de seu enquadramento, somente aí a União poderia iniciar o pagamento, caso contrário, se estaria remunerando a servidor do Estado de Rondônia, o que não é admitido, pois cada Ente Federado deve ser responsável pelo pagamento dos seus servidores. Dessa forma, a Corte Regional acabou por violar o art. 2º da Lei nº12.800/2013, motivo pelo qual o recurso deve ser provido, pois o fundamento regional não é eminentemente constitucional. Pede a reconsideração da decisão agravada, com o provimento do recurso especial. Foi apresentada impugnação (fls. 611-619). É o relatório. EMENTA PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDORES DO EXTINTO TERRITÓRIO DE RONDÔNIA. TRANSPOSIÇÃO FUNCIONAL PARA QUADRO EM EXTINÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. ART. 89 DO ADCT COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 60/2009. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE RECONHECE A POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS RETROATIVAS DIANTE DAS DISPOSIÇÕES DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 79/2014. ALEGADA OFENSA AO ART. 2º, DA LEI 12.800/2013. TESE RECURSAL EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. No caso, o Tribunal acolheu a pretensão autoral, para reconhecer o direito ao pagamento retroativo das parcelas que antecedem à transposição prevista no art. 89, do ADCT, da CF/88, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 60/2009, ao fundamento de que, "a Emenda Constitucional nº 60/2009, desde o início, estipulou a vedação ao pagamento de diferenças remuneratórias em favor dos servidores transpostos, é igualmente correta a constatação de que a redação por ela conferida ao art. 89 do ADCT também previu que a transposição do servidor seria efetivada mediante sua opção pelo novo enquadramento funcional. Assim, conclui-se pela impossibilidade de pagamentos retroativos à data da opção e não necessariamente à da efetivação do enquadramento" e que "os servidores que optaram pela transposição enquanto válidos os critérios temporais resultantes da aplicação conjunta da Emenda Constitucional nº 60/2009 e do art. 2º da Lei nº 12.800/2003, com sua redação original, têm direito adquirido à observância dos marcos temporais fixados na norma regulamentadora ("a partir de 1º de março de 2014, em relação aos integrantes das Carreiras de magistério, e a partir de 1º de janeiro de 2014, nos demais casos"); por outro lado, como a vedação ao pagamento de valores pretéritos ao ato de enquadramento apenas surgiu com a EC nº 79/2014, esse regramento somente é aplicável aos servidores que formalizaram a opção na vigência dessa norma constitucional". 2. A discussão do tema tratado no apelo nobre - momento a partir do qual se consumaria ato de transposição - passa pela análise de alguns dispositivos dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que é incabível o recurso especial porque a tese recursal é eminentemente constitucional, ainda que se tenha indicada nas razões do recurso especial violação ou interpretação divergente de dispositivos de lei federal. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido. VOTO A despeito dos argumentos veiculados no presente recurso, a insatisfação não merece provimento. No caso, o Tribunal de origem acolheu a pretensão autoral, com base nos seguintes fundamentos (fls. 301-317; sem grifos no original), in verbis: De início, importa registrar que a lide em exame não versa sobre o direito à transposição de servidor oriundo do ex-Território de Rondônia para os quadros da Administração Federal. O ponto em debate restringe-se à possibilidade ou não do pagamento de parcelas que antecedem à transposição já efetivada. Tal o contexto, para a correta compreensão da controvérsia mostra-se necessária a análise da evolução do quadro normativo que rege a matéria. Da Transposição Em primeiro lugar, a Emenda Constitucional nº 60/2009 conferiu nova redação ao art. 89 do ADCT, nos seguintes termos: Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e as vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias. § 2º Os servidores a que se refere o caput continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica ou fundacional. Considerando-se que a Emenda Constitucional em comento reclamava necessária regulamentação para a sua plena implementação, veio a ser editada para essa finalidade a Lei nº 12.249/2010, que, em seu art. 86, dispôs sobre a possibilidade de opção dos servidores beneficiados pela transposição, com a reiteração, em seu parágrafo único, da vedação ao pagamento de diferenças remuneratórias. Posteriormente veio a lume a Lei nº 12.800/2013, cujo art. 2º estabeleceu que, para os servidores das carreiras de magistério que já houvessem manifestado sua opção pela transposição, o marco temporal para a sua concretização seria fixado em 01/03/2014, enquanto para os demais servidores esse marco corresponderia à data de 01/01/2014. Assim, se por um lado a Emenda Constitucional nº 60/2009 vedou a possibilidade de pagamento retroativo de valores anteriores à própria opção do servidor, as normas regulamentadoras possibilitaram a fixação desse pagamento a partir de 01/01/2014 e 01/03/2014, obviamente para as hipóteses em que as respectivas opções antecedessem a essas datas. Conferindo nova regulação à matéria, a Emenda Constitucional nº 79/2014 fixou, em seu art. 4º, o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para que a União regulamentasse "o enquadramento de servidores estabelecido no art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, e no art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias", com a ressalva de que, no "caso de a União não regulamentar o enquadramento previsto no caput, o optante tem direito ao pagamento retroativo das diferenças remuneratórias desde a data do encerramento do prazo para a regulamentação referida neste artigo." (parágrafo único) Já o art. 9º da referida EC nº 79/2014 passou a consignar que essa vedação de pagamento retroativo alcançaria as parcelas anteriores ao enquadramento, ou seja, apenas a partir da promulgação da EC nº 79/2014 é que se definiu de forma concreta que o marco temporal da vedação à retroação dos efeitos financeiros seria a data do enquadramento do servidor, mantendo-se, entretanto, a ressalva de permitir essa retroação nas hipóteses em que a Administração não efetivasse a regulamentação da matéria no prazo estabelecido no seu art. 4º. Em seguida, sobreveio a MP nº 660/2014, convertida na Lei nº 13.121/2015, regulamentando a matéria dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias estabelecido pela EC nº 79/2014. Com isso, afastou-se a ressalva quanto à única possibilidade prevista na EC nº 79/2014 para o pagamento de parcelas anteriores ao enquadramento, para os servidores que efetuaram a opção na vigência da referida emenda constitucional. Com efeito, se é certo que a Emenda Constitucional nº 60/2009, desde o início, estipulou a vedação ao pagamento de diferenças remuneratórias em favor dos servidores transpostos, é igualmente correta a constatação de que a redação por ela conferida ao art. 89 do ADCT também previu que a transposição do servidor seria efetivada mediante sua opção pelo novo enquadramento funcional. Assim, conclui-se pela impossibilidade de pagamentos retroativos à data da opção e não necessariamente à da efetivação do enquadramento. Do marco inicial para pagamento dos efeitos financeiros da transposição A regulamentação do art. 89 do ADCT - alterado pela EC nº 60/2009 -, realizada em conjunto pelas Leis ns. 12.249/2010 e 12.800/2013, possibilitou, conforme se depreende do art. 2º desse último regramento legal, que: " Nos casos da opção de que trata o art. 86 da Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010, a partir de 1º de março de 2014, em relação aos integrantes das Carreiras de magistério, e a partir de 1º de janeiro de 2014, nos demais casos". Desse modo, durante a vigência do art. 2º da Lei nº 12.800/2013, o servidor que tivesse optado pela transposição faria jus ao pagamento das parcelas correlatas a partir de 01/03/2014 ou de 01/01/2014, para as categorias funcionais especificadas no referido artigo. Ou seja, os servidores que optaram pela transposição enquanto válidos os critérios temporais resultantes da aplicação conjunta da Emenda Constitucional nº 60/2009 e do art. 2º da Lei nº 12.800/2003, com sua redação original, têm direito adquirido à observância dos marcos temporais fixados na norma regulamentadora ("a partir de 1º de março de 2014, em relação aos integrantes das Carreiras de magistério, e a partir de 1º de janeiro de 2014, nos demais casos"); por outro lado, como a vedação ao pagamento de valores pretéritos ao ato de enquadramento apenas surgiu com a EC nº 79/2014, esse regramento somente é aplicável aos servidores que formalizaram a opção na vigência dessa norma constitucional. Nesse sentido tem decidido esta Primeira Turma: .. Ademais, cabe ressaltar que não se aplica ao caso a situação da ACO 3.193 MC/RO, movida pelo Estado de Rondônia contra a União, com vistas à finalização dos processos administrativos de transposição que tramitam na Comissão Especial dos ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima - CEEXT, com base na EC n. 60/2009, e à luz do princípio da razoável duração do processo, assim como eventual ressarcimento dos valores pagos indevidamente, uma vez que o caso dos autos trata de servidor já transposto. Conclusão Ante o exposto, dou provimento à apelação, para determinar o pagamento de diferenças remuneratórias decorrentes da transposição para o quadro de servidores da União, fixando o termo inicial das diferenças devidas à parte autora em 01/03/2014, se integrante das carreiras de magistério, e de 01/01/2014 para os demais servidores, em consonância com o disposto no art. 2º da Lei nº 12.800/2013, observado o prazo prescricional. Correção monetária e juros de mora calculados nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal. Condeno a União ao pagamento dos honorários advocatícios, que arbitro em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação (artigo 85, §§2º e 3º, do CPC). É como voto. Neste panorama, conforme bem destacou a decisão agravada, a discussão do tema tratado no apelo nobre - momento a partir do qual se consumaria ato de transposição - passa pela análise de alguns dispositivos dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que é incabível o recurso especial porque a tese recursal é eminentemente constitucional, ainda que se tenha indicada nas razões do recurso especial violação ou interpretação divergente de dispositivos de lei federal. Ademais, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que, "apesar de ter sido invocado dispositivo legal, o fundamento central da matéria objeto da controvérsia e as teses levantadas pelos recorrentes são de cunho eminentemente constitucional. Descabe, pois, ao STJ examinar a questão, porquanto reverter o julgado significa usurpar competência do STF" (REsp n. 1.655.968/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 2/5/2017). No mesmo sentido, assim já decidiu esta Corte, no julgamento de feitos análogos ao presente: AREsp 2.578.760/RO, de minha relatoria, DJe de 29/5/2024; AREsp 2.566.278/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 29/5/2024; AREsp 2.566.276/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 29/5/2024; AREsp 2.603.374/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 24/5/2024; AREsp 2.575.667/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 24/5/2024; AREsp 2.574.422/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 24/5/2024; AREsp 2.568.521/RO, relatora Ministra Presidente do STJ, DJe de 24/5/2024; AREsp 2.578.950/RO, relator Ministro Herman Benjamin, DJe de 22/4/2024. Assim, merece ser mantida a decisão ora agravada, por seus próprios fundamentos. Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo interno. É como voto.