AREsp 2639168 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em sessão virtual de 01/10/2024 a 07/10/2024, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Teodoro Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. SÚMULA N. 735/STF. I - Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que, nos autos de ação popular, indeferiu pedido liminar referente à determinação de que a ré se abstivesse de dar continuidade a processo administrativo referente à prorrogação de contratos de concessão. No Tribunal a quo, o agravo foi improvido. II - A Corte de origem bem analisou a controvérsia com base nos seguintes fundamentos: Tudo o que ficou consignado evidencia que, antes da plena instauração do contraditório e da produção das provas que porventura se mostrem pertinentes, não é possível falar - em juízo de cognição sumária - em lesão ao patrimônio público mencionada pelo agravante, até porque, como mencionado pela agravada SP-Regula (fl. 255), "não há decisão tomada quanto à eventual prorrogação dos contratos ou quanto à eventual realização de nova licitação(..)", ou seja, não existe um processo de renovação dos contratos, mas apenas estudos preliminares que possam embasar futura decisão administrativa a respeito. Imprescindível, por isso, a instauração do contraditório, foi correto o indeferimento da liminar. III - Não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 (antigo art. 535 do CPC/1973) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art. 165 do CPC/73 e do art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. IV - Quanto à matéria de fundo, em se tratando de decisão desprovida de conteúdo definitivo, como é o caso das medidas liminares, não é cabível a interposição de recurso especial, diante da vedação constante do enunciado n. 735 da Súmula do STF, segundo o qual "Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar". V - Agravo interno improvido.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que não conheceu do recurso especial, fundamentado no art. 105, III, a, da Constituição Federal, visando reformar acórdão do Tribunal de Jusiça do Estado de São Paulo, assim ementado: AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação popular. Município de São Paulo. Liminar pleiteada para que se determine à Agência Reguladora de Serviços Públicos do Município de São Paulo - SP Regula que se abstenha de dar continuidade ao processo administrativo de prorrogação de dois contratos de concessão de limpeza urbana. Inadmissibilidade. Ilegalidade ou lesividade não comprovadas. Procedimentos para prorrogação que nem sequer foram iniciados. Presunção relativa de legalidade e legitimidade dos atos administrativos. Decisão que indeferiu a liminar. Recurso não provido. A decisão recorrida tem o seguinte dispositivo: "Ante o exposto, nos termos do art. 253, parágrafo único, II, a, do Regimento Interno do STJ, conheço do agravo relativamente à matéria que não se enquadra em tema repetitivo, e não conheço do recurso especial." No agravo interno, a parte recorrente traz, resumidamente, os seguintes argumentos: Então, diante dos ditames do CPC/15 e do contexto relevante mormente a concessão pública que afeta toda uma cadeia de cidadãos, há entendimento jurisprudencial e hermenêutico o suficiente para que se compreenda que o requisito do esgotamento das instâncias ordinárias não pode resultar em julgados que ofendam a desejada eficiência e a primazia do mérito, nem que ofendam os requisitos próprios da tutela provisória, e mantenham ilesos atos e condutas administrativos irregulares. Nesse sentido, necessária reforma da decisão monocrática agravada, pois o caso em comento não atinge a Súmula 735 do STF, encontrandose no campo da exceção. Ou seja, a reforma é devida justamente porque se desconsidera, com a devida vênia, equivocadamente, a possiblidade do STJ reexaminar questões de tutelas provisórias em determinados contextos, sendo cabível o reexame no presente caso, com base na jurisprudência do STJ consolidada a respeito. Ademais, reforça-se situação excepcional o fato de que a decisão da Corte de origem que indeferiu a liminar sucumbe diante dos elementos trazidos que possibilitam o reexame da tutela provisória em comento pelo STJ. Em suma, foram desconsiderados os requisitos legais da tutela provisória (fummus bonis iuris e periculum in mora) e a situação grave e relevante em comento, bem como ofendidos os princípios acima elencados, de modo que foram violados os artigos 300, CPC, e 5º, § 4º, da Lei de Ação Popular. Em síntese, requer-se a reforma do acórdão que negou provimento ao agravo de instrumento referente ao pedido liminar em ação popular para que a ora Agravada se abstenha de dar continuidade ao processo administrativo e se abstenha de dar continuidade ao processo administrativo referente à prorrogação do Contrato de Concessão nº 026/SSO/04 e do Contrato de Concessão nº 027/SSO/04, até o julgamento definitivo da demanda. Essa pretensão relaciona-se com o fato de que a Corte Paulista entendeu equivocadamente que a ilegalidade ou lesividade não foram comprovadas, além de que os procedimentos de prorrogação nem sequer foram iniciados. Por fim, preponderou no seu entender presunção relativa de legalidade e legitimidade dos atos administrativos. Esses argumentos da Corte de origem, ao contrário do que defende a decisão ora agravada, realmente violam os artigos 300, CPC, 30, LINDB, 1º, caput e § 1º, 2º, alíneas "b", "c" e "d", e 5º, § 4º, da Lei de Ação Popular, e 1º, 4º, 14, 23, I e XII e 29, IV, VI e XI, da Lei Federal de Concessão. .. Subsidiariamente, houve omissão no acórdão referente a Corte Paulista: (i) não ter reparado na arguição expressa no recurso do ora Agravante a respeito da presença de dano de difícil reparação sem a concessão da medida liminar, concluindo equivocadamente pela sua inexistência no agravo; (ii) não ter analisado pontos cruciais da lide que dilapidariam a conclusão do acórdão recorrido pela ausência de ilegalidade e lesividade; (iii) não ter discorrido sobre lesão à moralidade e sobre a nulidade dos atos administrativos da SP Regula posteriores ao fim do prazo legal e contratual e que se dirigem ao exame das possibilidades da concessão e que embasarão futura decisão final da SP Regula. Ao contrário do posicionamento da decisão ora agravada, isso consiste na infração ao artigo 1.022, II, CPC, pelo acórdão da Corte Paulista ter se omitido em relação a questões relevantes postas em agravo de instrumento, devendo os autos serem devolvidos para o Tribunal a quo para novo julgamento do agravo, agora tratando dos referidos pontos também, se não for caso de reforma do acórdão ora vergastado, o que apenas trazemos hipoteticamente. Primeiramente, o acórdão da Corte Paulista posiciona-se pela ausência de periculum in mora e fumus bonis iuris, reproduzindo novamente as razões já consignadas no despacho de fl. 243/244, que indeferiu o pedido de efeito suspensivo. Uma das argumentações reproduzidas é a de que o Agravante não detalhou os danos de difícil reparação com a não concessão da liminar (fl. 295): .. Os pontos não enfrentados são: (i) em relação ao item III.1.3 do agravo de instrumento, os §§ 4º, 5º, e 6º do artigo 38 da Lei Municipal 13.478/2002, especialmente o § 6º, bem como sobre os itens 5.5, 5.5.1 e 5.5.2 da cláusula 5ª dos contratos, especialmente o item 5.5.2 (violação dos prazos e procedimentos de prorrogação); (ii) item III.1.1 do agravo de instrumento (do dever de licitar); e (iii) item III.1.2 do agravo de instrumento (da falta de transparência). O aprofundamento em cada item carente de enfrentamento pelo Tribunal a quo já ocorreu acima neste recurso, de modo que não serão repetidos no presente tópico, para se evitar prolongamento excessivo, podendo-se verificar o teor sintético de cada um no tópico principal acima. Importante reforçar que esses três pontos destacados, que deveriam ser enfrentados em acórdão, passaram desapercebidos na íntegra diante da conclusão da 10ª Câmara pela ausência de legalidade e lesividade, o que contamina a própria conclusão alcançada em segunda instância. Dentre esses pontos não analisados, vale destacar uma questão mormente ao item III.1.3 do agravo de instrumento. A C. Câmara, com a devida vênia, ao alegar inexistir ilegalidade, não apreciou em momento algum os referidos dispositivos legais e contratuais concernentes à prorrogação, não tecendo posicionamento sobre a interpretação, natureza e aplicação dos §§ 4º, 5º e 6º do artigo 38 da lei municipal e os itens 5.5, 5.5.1 e 5.5.2 da Cláusula Quinta no caso em comento. Esse ponto não enfrentado pela C. Câmara é extremamente relevante, pois entendemos ser norma e cláusula cogentes, enquanto a Agravada defende seu caráter dispositivo - o que é totalmente inconcebível -, e interfere essencialmente na conclusão sobre ausência de lesividade e legalidade, e inclusive, sobre violação ao princípio da moralidade. Tal embate, aliás, ponto controverso, contudo, não ressoou no acórdão, não se sabendo qual a real posição da C. Câmara sobre assunto relevante para o recurso, e isso fragiliza o entendimento da referida Câmara a respeito da ausência de lesividade e presença de legalidade. .. Contudo, por mais que entendemos haver lesão ao patrimônio público, também compreendemos haver lesão à moralidade, nos termos já tratados acima e neste, e a lesão à moralidade não foi em momento algum analisada pelo Tribunal a quo. Pelo que foi esmiuçado até então, o desrespeito a comando legal e contratual obrigatórios (§§ 4º, 5º e 6º do artigo 38 da lei municipal e os itens 5.5, 5.5.1 e 5.5.2 da Cláusula Quinta) pelo Poder Público configura violação à legalidade e à moralidade, o que é gravíssimo em si, e sujeita todos os atos administrativos posteriores à irregularidade, sejam finais ou preparatórios, ao campo da nulidade. Inclusive, esses atos, mesmo preparatórios, tem repercussão concreta negativa sobre o patrimônio público, conforme mostrado nos trechos reproduzidos acima das fls. 73/74 do item III.1 e da íntegra do item IV.2 do agravo de instrumento. Logo, não é cabível que apenas atos administrativos finais e definitivos possam ser alvo de ação popular, atos preparatórios também podem conter vícios, ilegalidades, e irregularidades, lesando patrimônio público e/ou o princípio da moralidade, como no caso em apreço. Ainda, se atos preparatórios já são nulos, então o ato administrativo final decorrente desses atos preparatórios se submete à mesma situação de nulidade. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. SÚMULA N. 735/STF. I - Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que, nos autos de ação popular, indeferiu pedido liminar referente à determinação de que a ré se abstivesse de dar continuidade a processo administrativo referente à prorrogação de contratos de concessão. No Tribunal a quo, o agravo foi improvido. II - A Corte de origem bem analisou a controvérsia com base nos seguintes fundamentos: Tudo o que ficou consignado evidencia que, antes da plena instauração do contraditório e da produção das provas que porventura se mostrem pertinentes, não é possível falar - em juízo de cognição sumária - em lesão ao patrimônio público mencionada pelo agravante, até porque, como mencionado pela agravada SP-Regula (fl. 255), "não há decisão tomada quanto à eventual prorrogação dos contratos ou quanto à eventual realização de nova licitação(..)", ou seja, não existe um processo de renovação dos contratos, mas apenas estudos preliminares que possam embasar futura decisão administrativa a respeito. Imprescindível, por isso, a instauração do contraditório, foi correto o indeferimento da liminar. III - Não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 (antigo art. 535 do CPC/1973) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art. 165 do CPC/73 e do art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. IV - Quanto à matéria de fundo, em se tratando de decisão desprovida de conteúdo definitivo, como é o caso das medidas liminares, não é cabível a interposição de recurso especial, diante da vedação constante do enunciado n. 735 da Súmula do STF, segundo o qual "Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar". V - Agravo interno improvido. VOTO O agravo interno não merece provimento. A parte agravante repisa os mesmos argumentos já analisados na decisão recorrida. A Corte de origem bem analisou a controvérsia com base nos seguintes fundamentos: Tudo o que ficou consignado evidencia que, antes da plena instauração do contraditório e da produção das provas que porventura se mostrem pertinentes, não é possível falar - em juízo de cognição sumária - em lesão ao patrimônio público mencionada pelo agravante, até porque, como mencionado pela agravada SP-Regula (fl. 255), "não há decisão tomada quanto à eventual prorrogação dos contratos ou quanto à eventual realização de nova licitação(..)", ou seja, não existe um processo de renovação dos contratos, mas apenas estudos preliminares que possam embasar futura decisão administrativa a respeito. Imprescindível, por isso, a instauração do contraditório, foi correto o indeferimento da liminar. Não há violação do art. 1.022 do CPC/2015 (antigo art. 535 do CPC/1973) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a (art. 165 do CPC/73 e do art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese. Quanto à matéria de fundo, em se tratando de decisão desprovida de conteúdo definitivo, como é o caso das medidas liminares, não é cabível a interposição de recurso especial, diante da vedação constante do enunciado n. 735 da Súmula do STF, segundo o qual "Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar". Ante o exposto, não havendo razões para modificar a decisão recorrida, nego provimento ao agravo interno. É o voto.