REsp 1800081 - ACORDAO

ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 07/08/2025 a 13/08/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Francisco Falcão, Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA MOGI-MIRIM RODOVIA. CONCESSÃO DO CORREDOR DOM PEDRO I. DEVIDA TUTELA JURISDICIONAL. OFENSA À TESE FIRMADA EM REPETITIVO. INOVAÇÃO RECURSAL. SÚMULA N. 211 DO STJ. TEMPORARIEDADE E PRECARIEDADE. DECISÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. NÃO SUJEIÇÃO À IMUTABILIDADE. VIA ALTERNATIVA E ACESSO. INCURSÃO FÁTICO-PROBATÓRIA E CONTRATUAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 5 E N. 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento. 2. A tese referente à existência de ofensa à tese proclamada em julgamento de recurso submetido ao rito dos recursos repetitivos não foi objeto das razões dos Embargos de Declaração, somente tendo sido suscitada pela parte recorrente nas razões do presente Recurso Especial, em indevida inovação recursal. À falta do indispensável prequestionamento, não pode ser conhecido o Recurso Especial, no ponto, incidindo o teor da Súmula n. 211 do STJ. 3. A tutela provisória é marcada pelas características da temporariedade e da precariedade não se sujeitando à imutabilidade própria da coisa julgada. Sobrevindo sentença, a tutela provisória é substituída pelo provimento definitivo, inexistindo ofensa à coisa julgada formada em provimento judicial proveniente de medida liminar. 4. Relativamente às alegações de desnecessidade de manutenção de alternativa gratuita aos usuários da rodovia e de previsão no Edital de fechamento do acesso à estrada municipal, a alteração das conclusões adotadas no acórdão recorrido, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, o reexame das cláusulas do edital de licitação e a minuta contratual, assim como das provas carreadas nos autos, procedimento vedado, pelas Súmulas n. 5 e n. 7 desta Corte. 5. Agravo interno desprovido.

RELATÓRIO Trata-se de agravo interno interposto pela CONCESSIONÁRIA ROTA DAS BANDEIRAS S.A. contra decisão da lavra da então Relª. Minª. Assusete Magalhães que conheceu parcialmente do recurso especial e, na extensão, negou-lhe provimento (fls. 1794-1793). Na origem, Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, "objetivando seja declarado abusivo o atual sistema de recolhimento dos valores pagos a título de pedágio ou equivalente na Rodovia SP 332 pela concessionária requerida, condenando-se os réus a proceder à implementação de sistema de cobrança que leva em conta o trecho concedido, viabilizando-se o pagamento dos usuários pelos quilômetros efetivamente rodados ou postos à sua disposição, proibindo-se, ainda, os requeridos de bloquear a estrada municipal já mencionada" (fls. 1005-1006). O Tribunal de origem reformou, em parte, a sentença de improcedência do pedido para determinar o desbloqueio do acesso à Estrada Municipal da Lagoa Bonita/Estrada Pastor Valter Boguer ECR-12, em acórdão assim ementado (fl. 1005): APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA MOGI-MIRIM RODOVIA - CONCESSÃO DO CORREDOR DOM PEDRO I Alegação de abusividade do sistema de cobrança pelo trecho de rodovia conservado e posto á disposição dos consumidores - Compulsoriedade na cobrança do pedágio, haja vista que a via alternativa existente estaria bloqueada - Impedimento do bloqueio da Estrada da Lagoa Bonita/Estrada Valter Boguer ECR 12 Sentença de improcedência Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, se insurgindo apenas em relação ao pedido de condenação para que seja a concessionária obstada de bloquear a Estrada Lagoa Bonita/Estrada Valter Bouguer - Bloqueio da ECR 12 Configuração Intuito de obrigar os transeuntes a passar pela rodovia pedagiada O contrato não valida a conduta da concessionária, tampouco dá competência ao DER para obstruir ou determinar a obstrução de vias antigas, já existentes quando da instituição da concessão Sentença reformada, nesse aspecto Recurso de apelação provido. Opostos embargos de declaração, foram todos rejeitados (fls. 1327-1332, 1403-1409, 1485-1490). Interposto recurso especial, a parte recorrente aduziu violação dos arts. 507, 508, 927 e 928, parágrafo único e 1.022, incisos I, II e III, do CPC/2015; 6º e 9º, § 1º, da Lei n. 8.987/1995. Para tanto, sustentou (fls. 1101-1111): O missão e contradição agora são outras, porque os vv. acórdãos vergastados estão se recusando a reconhecer o fato de que a matéria de mérito já foi julgada em recurso precedente e incidental a estes mesmos autos, do qual não foi tirado qualquer recurso às instâncias superiores, ocorrendo, assim, a preclusão consumativa, e por via de consequência lógica, tendo havido o trânsito em julgado da mesma matéria de mérito; .. o Tribunal "a quo" também deixou de se pronunciar sobre contradição e erro material, visto que, ao contrário do que consta dos vv. arestos recorridos, a Prefeita do Município de Engenheiro Coelho, Rosimeire Maria Guidoti Scholl, subscreveu certidão em 14/05/2009 (fl. 514) onde não se opunha ao fechamento da via de acesso à rodovia (rota de fuga) .. ; .. não caberia ao Ministério Púbico dar uma "roupagem" diferente ao seu recurso de apelação, pois esta matéria é entendida como já repelida pela decisão de mérito transitada em julgado nos embargos declaratórios em agravo de instrumento. Assim, resta claro que os vv. acórdãos vergastados não só contrariam o artigo 508 do CPC, como também estão descumprindo a autoridade do Recurso Especial Repetitivo nº 1.235.513/AL, o que enseja violação às normas inseridas nos artigo 927, inciso III e 928 e Parágrafo Único do Código de Processo Civil" .. .. este colendo Sodalício Especial já decidiu que se trata de uma conduta legal da concessionária que objetiva privilegiar a coletividade com a criação de melhores rodovias" (fl. 1.110e); e) "estando previsto no item 3.3 do Anexo IV ("ESTRUTURA TARIFÁRIA"), do Edital, a possibilidade do fechamento do acesso à Estrada Municipal Lagoa Bonita/Valter Boguer, por óbvio, impedir o fechamento desta rota de fuga implica no descumprimento do próprio dispositivo de lei. Por fim, requereu o provimento do recurso especial para "anular os vv. arestos recorridos com remessa dos autos para prolação de novo julgamento pelo E. TJSP, pronunciando-se sobre pontos essenciais ao deslinde da controvérsia tal como a preclusão consumativa e o trânsito em julgado da matéria de mérito do apelo, ou proveja o recurso especial para reformar in totum os vv. arestos objurgados para declarar a ofensa aos dispositivos das leis infraconstitucionais citadas" (fl. 1.440). Contrarrazões a fls. 1507-1520. Nesta Corte, conheceu-se em parte o recurso especial e, na extensão, negou-lhe provimento (fls. 1788-1793). No agravo interno, a parte agravante sustenta o devido prequestionamento da matéria, porquanto ventilado nas razões dos embargos declaratórios, à fl. 1345 . Entende, ainda, pela desnecessidade de incursão no acervo fático-probatório e contratual dos autos. Reforça as razões do recurso especial. Pugna pela reconsideração ou pela submissão do feito ao órgão colegiado. As contrarrazões foram apresentadas às fls. 1836-1839, 1847-1854 e 1855-1862. É o relatório. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA MOGI-MIRIM RODOVIA. CONCESSÃO DO CORREDOR DOM PEDRO I. DEVIDA TUTELA JURISDICIONAL. OFENSA À TESE FIRMADA EM REPETITIVO. INOVAÇÃO RECURSAL. SÚMULA N. 211 DO STJ. TEMPORARIEDADE E PRECARIEDADE. DECISÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. NÃO SUJEIÇÃO À IMUTABILIDADE. VIA ALTERNATIVA E ACESSO. INCURSÃO FÁTICO-PROBATÓRIA E CONTRATUAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 5 E N. 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O acórdão recorrido não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento. 2. A tese referente à existência de ofensa à tese proclamada em julgamento de recurso submetido ao rito dos recursos repetitivos não foi objeto das razões dos Embargos de Declaração, somente tendo sido suscitada pela parte recorrente nas razões do presente Recurso Especial, em indevida inovação recursal. À falta do indispensável prequestionamento, não pode ser conhecido o Recurso Especial, no ponto, incidindo o teor da Súmula n. 211 do STJ. 3. A tutela provisória é marcada pelas características da temporariedade e da precariedade não se sujeitando à imutabilidade própria da coisa julgada. Sobrevindo sentença, a tutela provisória é substituída pelo provimento definitivo, inexistindo ofensa à coisa julgada formada em provimento judicial proveniente de medida liminar. 4. Relativamente às alegações de desnecessidade de manutenção de alternativa gratuita aos usuários da rodovia e de previsão no Edital de fechamento do acesso à estrada municipal, a alteração das conclusões adotadas no acórdão recorrido, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, o reexame das cláusulas do edital de licitação e a minuta contratual, assim como das provas carreadas nos autos, procedimento vedado, pelas Súmulas n. 5 e n. 7 desta Corte. 5. Agravo interno desprovido. VOTO A decisão agravada não merece reforma. Consoante outrora delineado, em relação ao art. 1.022 do CPC/2015, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou, fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento. No caso, existe mero inconformismo da parte recorrente com o resultado do julgado proferido no acórdão recorrido, que lhe foi parcialmente desfavorável. Inexiste, portanto, ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.381.818/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023; AgInt no REsp n. 2.009.722/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 3/10/2022, DJe de 6/10/2022. A respeito da suposta ofensa aos arts. 927, inciso III, e 928, parágrafo único, do CPC/2015, verifica-se que a tese referente à existência de ofensa à tese proclamada em julgamento de recurso submetido ao rito dos recursos repetitivos não foi objeto das razões dos embargos de declaração, às fls. 1291-1309, somente tendo sido suscitada pela parte recorrente nas razões do presente Recurso Especial, em indevida inovação recursal. Por essa razão, à falta do indispensável prequestionamento, não pode ser conhecido o recurso especial, no ponto, incidindo o teor da Súmula n. 211 do STJ ("Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição dos embargos declaratórios, não foi apreciado pelo Tribunal a quo"). Por outro lado, o Tribunal de origem assim decidiu a questão controvertida (fls. 1010-1014): De acordo com a certidão expedida pela Prefeitura do Município de Engenheiro Coelho (fls. 309), o acesso localizado na altura do Km 160 da Rodovia SP 332, nas proximidades do pedágio instalado pela Concessionária Rota das Bandeiras, é prolongamento da Estrada Municipal Valter Boguer e, portanto, pertence ao Município de engenheiro Coelho. Dessa forma, o que se verifica é que referida Estrada nunca integrou o patrimônio do Estado de São Paulo, não podendo, portanto, fazer parte do objeto do contrato de concessão para exploração do Sistema Rodoviário Estadual "Corredor Dom Pedro I". E nos termos do Contrato de Concessão e conforme aprovado pela ARTESP, a apelada implantou a praça de pedágio no KM 159,7 da Rodovia SP 332. A Lei nº 8.987/95, que regulamenta a concessão e permissão de serviços públicos, não prevê a contrapartida de oferecimento de via alternativa gratuita como condição para a cobrança de pedágio, nem mesmo no seu artigo 7º, III. Ao contrário, o artigo 9º, parágrafo 1º, da mesma lei, é expresso em dispor que "a tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário". REsp nº 417.804/PR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJ de 16.05.05. Esse, aliás, foi o entendimento desta C. Câmara de Direito Público, no julgamento dos Embargos de Declaração do Agravo de Instrumento nº 0017951-27.2011.8.26.0000 (fls. 829/836). E de referido julgado constou ainda que o item 3.3 do Regulamento da Concessão Onerosa dos Serviços Públicos de Exploração do Sistema Rodoviário definido por Corredor Dom Pedro I, assim dispõe: Após a assinatura do CONTRATO, a CONCESSIONÁRIA poderá propor reposicionamento, revisão da especificação, ou redimensionamento de praças de pedágio, à aprovação do CONTRATANTE, sempre em conformidade com os critérios básicos do presente ANEXO e sem prejuízo do nível dos serviços oferecidos aos usuários. Poderão ser implantadas praças de pedágio de bloqueio, em acessos das rodovias componentes do LOTE, caso se constate que eventual rota de fuga de tráfego provoca danos em outras rodovias ou em malha urbana, após análise conjunta dessa solução entre o PODER CONCEDENTE, a CONCESSIONÁRIA, as Municipalidades e as entidades gestoras de rodovias impactadas (fl. 138). Como se verifica, a obrigatoriedade de existência de via alternativa pública e gratuita como condição à cobrança de pedágio foi devidamente afastada pela previsão legal, mas como mencionado pelo D. Procurador de Justiça, em nenhum momento previu ou permitiu o fechamento de vias públicas alternativas pré-existentes e ainda pertencentes a ente público diverso e autônomo, como é o caso estrada do Município de Engenheiro Coelho. A desoneração trazida pelo art. 9º, § 1º, da Lei 8.987/95 não pode ser entendida como autorização para fechamento de estradas públicas pré-existentes e não integrantes do específico contrato de concessão, como é o caso da Estrada Municipal Pastor Valter Boguer ECR-12. Ademais, não se vê autorização para fechamento de estradas municipais, senão de acessos particulares não autorizados pelo DER e que poderiam colocar em risco a segurança, esta avaliada em cada caso concreto, de tráfego na rodovia concedida. (..) De outro lado, há de se consignar que este Tribunal de Justiça determinou em sede de embargos ao agravo de instrumento a análise conjunta do poder concedente, da concessionária, da municipalidade e da entidade gestora como condição de validade da intervenção em área municipal. Colhe-se dos autos que a Câmara Municipal de Engenheiro Coelho, às fls. 297/300, manifestou a sua irresignação em relação ao fechamento do acesso localizado na altura do KM 160 da Rodovia SP 332, nas proximidades do pedágio instalado pela Concessionária Rota das Bandeiras. Já o Município de Engenheiro Coelho em sua manifestação de fls. 514, certificou que a obra a ser executada no local em questão, está em conformidade com a legislação Municipal aplicável ao Uso e Ocupação do Solo, portanto nada tendo a opor quanto á sua execução. E continua "entretanto, para que a obra em tela não cause impacto significativo nas condições de acessibilidade ao Município de engenheiro Coelho, torna-se imprescindível concluir o dispositivo localizado n altura do KM 162 000, iniciado pelo DER, na época da duplicação desta Rodovia, e não concluído". De se destacar, como constou da manifestação da D. Procuradoria de Justiça que "a certidão de fl. 514 materializa a anuência ao fechamento da Estrada Municipal, porque ali não concorre qualquer referência a este específico fato que, como ressai evidente, demandava expressa e substancial manifestação; muito pelo contrário, observa-se exigência da Municipalidade quanto à conclusão de dispositivo localizado no Km 162 000, iniciado pelo DER, na época da duplicação da Rodovia, mas não concluído - dispositivo este sedizente com solução viária de acessibilidade ao município de Engenheiro Coelho". Portanto, de se concluir que a Estrada Municipal da Lagoa Bonita/Estrada Pastor Valter Boguer ECR-12 e seu acesso à rodovia lá já existiam há muito tempo e o seu fechamento pela Concessionária Rota das Bandeiras S/A foi indevido, uma vez que tal fato não faz parte do contrato de concessão, ocasionando, assim, para a população residente nas proximidades, que englobam os moradores do Município de Engenho Coelho e da zona rural, que sempre se valeram da ECR 12 para deslocamento num dano irreparável aos mesmos, inclusive, com grandes repercussões financeiras" Ademais, quanto à pretensão de reconhecimento de preclusão consumativa e de ofensa à coisa julgada, a irresignação não merece prosperar. Isso porque a questão relacionada ao fechamento, a via de acesso à estrada municipal teria sido apreciada em sede de juízo de cognição sumária, de modo que inexistiria impedimento de análise no julgamento do mérito da demanda. Com efeito, "a tutela provisória é marcada pelas características da temporariedade e da precariedade não se sujeitando à imutabilidade própria da coisa julgada. Além disso, sobrevindo sentença, a tutela provisória é substituída pelo provimento definitivo, não havendo espaço para falar em ofensa à coisa julgada formada em provimento judicial proveniente de medida liminar" (STJ, REsp 1.710.406/AL, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, DJe 07/12/2018). Por fim, relativamente às alegações de desnecessidade de manutenção de alternativa gratuita aos usuários da rodovia e de previsão no Edital de fechamento do acesso à estrada municipal, a alteração das conclusões adotadas no acórdão recorrido, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, o reexame das cláusulas do edital de licitação e a minuta contratual, assim como das provas carreadas nos autos, procedimento vedado, pelas Súmulas n. 5 e 7 desta Corte. Mutatis mutandis, confira-se: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONCESSIONÁRIA. COBRANÇA DE TARIFA PELO ACESSO DA RODOVIA AO TERRENO ONDE ESTÁ INSTALADO O ESTABELECIMENTO COMERCIAL. POSSIBILIDADE. PREVISÃO EM INSTRUMENTO CONTRATUAL. INCIDÊNCIA DE SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. AGRAVO INTERNO DA CONCESSIONÁRIA A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Na origem, trata-se de ação ordinária movida pelo Posto Dom Pedro I contra a concessionária Rota das Bandeiras S.A. e Departamento de Estradas de Rodagem-DER, objetivando a declaração de inexigibilidade da cobrança de autorização de acesso pela rodovia ao terreno onde está instalado seu estabelecimento comercial. 2. Sobre o tema, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a mencionada cobrança é possível, desde de que haja previsão em instrumento contratual. 3. Dessa forma, em que pese as alegações da parte agravante, incide na hipótese os Enunciados de Súmula 7 e 5 do STJ, porquanto a necessidade do exame de cláusula contratual impede o conhecimento do Apelo. 4. Agravo Interno da Concessionária a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.247.281/SP, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 22/6/2020, DJe de 25/6/2020.) Desse modo, é de se manter intacta a decisão ora agravada à míngua de argumentos para infirmar seus fundamentos. Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo interno. É o voto.